EX PRESIDENTE MENEN Y EX MINISTRO RELACIONES INTERNACIONALES
OSCAR RAUL CARDOSO (Periodista especializado del Diario "CLARIN")
En términos de derecho constitucional y derecho internacional público, la decisión que adoptó el Gobierno argentino respecto del Golfo Pérsico casi puede reducirse a un juego de ingenio político para elegir cuáles artículos se aplican. Un orden mundial en estado de convulsión desaconseja esa ligereza porque lo que está en juego es la forma de insertar al país en un sistema global de seguridad aun en proceso de elaboración.
La Argentina no escapó -no era razonable esperar que lo hiciese- a la tendencia global de modo que su situación es en esta crisis tan complicada como la de, por ejemplo, Japón. El Japón pertenece a una región distante y diferente, cuyo poder nacional acumulado es infinitamente mayor y cuya dependencia energética del golfo Pérsico es real (importa de esa zona el 64% del petróleo que consume).
América Latina dio una respuesta compleja al desafío. Respaldó, sin fisuras, a la razón y al derecho condenando la agresión iraquí, pero no llegó a ofrecer aun el testimonio que en realidad más interesa a los forjadores de aquel nuevo orden: el concurso -aun simbólico- al esfuerzo bélico.
Los gobiernos de los grandes, como México y Brasil no están convencidos de que ese camino sea el mejor. Los protagonistas de la crisis y las circunstancias históricas de la Argentina concurrieron para elegirlo como el primer país de este subcontinente que cruzaría la linea de la historia, sumándose a la nueva coalición pos guerra fría.
Carlos Saúl Menen será juzgado -en algún momento futuro- por la claridad para identificar intereses nacionales y por la eficiencia para servirlos, con la decisión que adoptó. Como gobernante demandó al país el riesgo de vidas y patrimonio. Nadie en su circunstancia puede pedir más y -lo quiera o no- enfrenta el riesgo de convocar a un sacrificio inútil.
Una vez que se comprende que esta es su esencia, puede analizarse el marco formal de la decisión. Sus elementos centrales son:
* El Consejo de Seguridad de las Naciónes Unidas legalizó el bloqueo naval -que se extenderá seguramente al espacio aéreo- contra Irak aplicado. También autorizó a los estados participantes a solicitar ayuda a otros países recomendando -sin demandar- una respuesta favorable.
* La Carta Orgánica de la ONU es ley de la Nación Argentina. Las obligaciones que fija -en especial las referidas al mantenimiento y restablecimiento de la paz internacional (Capítulo VII)- son de vigencia plena para el país. El artículo 43 establece con claridad que los miembros del sistema de la ONU se obligan a proveer al organismo la ayuda necesaria.
* Pero el Consejo no ha demandado -según los términos de la Carta de la ONU- tal contribución ni a la Argentina, ni a ningún otro país. No ha decidido la integración de fuerza de paz alguna y sigue invocando en sus resoluciones la acciones y previstas en el artículo 41, que son no militares. Solo abrió la puerta para el uso de la fuerza para hacer cumplir las sanciones sin mencionar implícitamente la posibilidad y aplicando la limitación de un criterio de razonabilidad.
* Para que una solicitud de contribución bélica tuviese fuerza plena el Consejo debería haber hallado justificación -hasta ahora no lo hizo- para invocar el artículo 42 (empleo de la fuerza) y aun así la obligación de contribuir estaría condicionada a la elaboración de uno o más convenios especiales. El Comité de Estado Mayor (artículo 47) sigue sin ser convocado desde la guerra de Corea y Washington parece ser el más interesado en dejarlo dormir su sopor histórico, porque no quiere transformar en multilateral una cadena de mando que ahora le es exclusiva en esencia. Uno de los motivos que llevó ayer a Bush a relevar al jefe de su fuerza aérea fue que éste decidió sincerar la intención de su país de no compartir el mando.
* La fuerza multinacional desplegada en el golfo no es una fuerza de paz y no todas las posibilidades de acción al alcance de su comando se inscriben en el marco de la ley internacional. Puede convertirse, en un abrir y cerrar de ojos históricos, en una fuerza beligerante.
* Si existiese una solicitud del Consejo de Seguridad, formulada de acuerdo a derecho, o si la fuerza del golfo se inscribiera en la caracterización denominada de paz la Argentina estaría obligada y el Poder Ejecutivo debería dar cumplimiento. Propios y ajenos en el Congreso no podrían reclamar participación. Pero como ninguno de esos requisitos se cumplen en este caso los legisladores tienen las facultades plenas que les concede la Constitución Nacional para autorizar el ingreso a territorio argentino de tropas extranjeras o la salida de efectivos propios al exterior.
La decisión de enviar tropas argentinas al golfo Pérsico recorrió un sendero jurídico sinuoso como lo demuestra un memorando de la Consejería Legal de la Cancillería que afirma que "por tratarse de una medida facultativa para el Gobierno argentino, el Poder Ejecutivo debería recabar la autorización del Congreso para la salida de fuerzas nacionales que se destaquen en caso de producirse una solicitud de los Estados mencionados en el párrafo 1 de la resolución 665/90 del Consejo de Seguridad.(12)
Hubo luego un ensayo de cura en salud. En otro documento distribuido el jueves 20 del mismo mes la Cancillería, para atenuar el hostigamiento político a que fue sometido el envío, se sostiene que en el primer texto, al que se alude pero no se identifica, la Consejería Legal "no hizo un análisis exhaustivo de todas las posibilidades ofrecidas por la resolución 665, sino que se limitó a responder a la pregunta que le fue planteada." Tampoco aclara cuál fue ese interrogante.
En los dos momentos las necesidades de la conducción política de la diplomacia parecen haber sido sustancialmente distintas. En la primera se reclamó a la Consejería Legal un asesoramiento, en tanto en que en la segunda se le instruyó para que construyera una lógica jurídica que respaldara la decisión política de enviar tropas al golfo.
Una fuente diplomática cercana al canciller admitió al autor de este papel que "tenemos media biblioteca a favor y media en contra... Usamos la que está a favor. Una situación similar se produce en casi cada instancia decisiva trascendente del Gobierno, pero este contraste motivó también críticas señalando que los organismos del Estado no pueden producir dictámenes que "sirvan tanto para un fregado como para un cocido", según la gráfica descripción de otro veterano miembro del servicio exterior.
Las normas legales que se consideraron en este proceso fueron muchas -constitucionales y de derecho público internacional- y no pueden sintetizarse con facilidad. Pero es útil pasar revista a algunas definiciones centrales de ambos documentos.
El primero sostiene entre sus argumentos que:
* Un análisis de la resolución 665/90 que lleva al autor a la conclusión de que "introduce la posibilidad concreta que la República Argentina reciba un pedido de ayuda en virtud del punto 3 de la resolución citada. Esto plantea -agrega- interrogantes fundamentales relacionados, por una parte con la naturaleza del compromiso internacional (..) y por la otra con las competencias respectivas de los Poderes Legislativo y Ejecutivos (...)
* Afirma también que la resolución "no (...) pretende imponer a los Estados la obligación de contribuir con fuerzas militares, lo que exigiría (...) la celebración de los convenios especiales descritos" en el artículos 43 de la Carta de las Naciones Unidas, uno de los que regula el empleo de fuerza militar para la preservación y restablecimiento de la paz. Esos convenios son mandatarios en el caso de que la ONU decidiera la intervención. Una de las corrientes de análisis de la crisis del golfo considera que la actual fuerza está realizando ya una intervención militar.
* El memorando menciona un pronunciamiento anterior -numerado como 122/90 de la Consejería en el que se dictaminó que el Poder Ejecutivo sr. disponer el envío de tropas sin la participación del Congreso si el Consejo de Seguridad lo realizara invocando -algo que no ha hecho- el citado artículo 43.
La forma en que se llega a esta conclusión es compleja pero alcanza con decir aquí que la Carta de la ONU es ley de la Nación y por lo tanto el Poder Ejecutivo estaría en este caso dando cumplimiento a las obligaciones que la Organización impone a los estados miembros. Los legisladores no podrían reclamar porque como puntualiza el documento "el Congreso habría implícitamente autorizado la salida de tropa al aprobar la Carta de las Naciones Unidas".
Pero aun en ese caso, agrega, "el Congreso debía intervenir para establecer la: modalidades, número y tipo de tropas, a través de la aprobación de convenios especiales" ya que la propia Carta establece que estos "estarán sujetos a ratificación por los Estados signatarios de acuerdo con sus respectivos procedimientos constitucionales" (artículo 43).
* El primer documento afirma que "el análisis anterior no parece aplicable, sin embargo, al requerimiento formulado en los términos de la Resolución 665/90" y en consecuencia "no se está en presencia de los mecanismos colectivos de cumplimiento obligatorio". Reconoce finalmente que "resulta (...) abusivo pretender que existió una autorización anticipada del Congreso para la salida de tropas".
El texto más reciente -que tiene el mismo origen- desautoriza implícitamente al anterior y sostiene , en cambio, que "la decisión que el Gobierno adoptó poco tiene que ver con esta variante de 'máxima' ya que no se pretende contribuir con un eventual uso de la fuerza e la región."
En esto el nuevo ensayo de argumentación legal también se da de bruces con la posición política explicada por el presidente Menem quien afirmó que "si hay que tirar se tira". O de su canciller, Domingo Cavallo, que suele reconocer, por ahora en privado, que si la guerra estalla el Gobierno buscará mantener sus tropas en la región del conflicto.
Más que estas formalidades -por importantes que ellas sean- está la sabiduría de sumarse con mayor o menor reflexión a un orden internacional aun incompleto y sobre cuyo contenido se consulta poco, si acaso algo, a quienes deben contribuir a forjarlo.
